Aplicable en España — basado en normativa española (BOE).Qué ha resuelto el Tribunal Constitucional
Publicado el 19 de agosto de 2026. El Pleno del Tribunal Constitucional dictó el 8 de julio de 2026 la STC 51/2026 (recurso de amparo 27-2021), publicada en el BOE número 188 del 3 de agosto, junto a la STC 52/2026 sobre calumnia en redes sociales que ya recogimos ayer en esta sección. El fallo estima parcialmente el recurso de amparo interpuesto por el grupo parlamentario Más Madrid en la Asamblea de Madrid y, a título individual, por sus veinte diputados de la XI Legislatura, declarando vulnerado su derecho fundamental de acceso a cargos públicos en condiciones de igualdad reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución.
El origen del litigio se remonta a octubre de 2020, cuando la Asamblea de Madrid tramitó una reforma de la Ley 9/2001, del suelo de la Comunidad de Madrid, por el procedimiento especial de lectura única, un cauce que en aquel momento llevaba aparejada, según el reglamento de la Cámara entonces vigente, la imposibilidad de presentar enmiendas al texto.
Los hechos: pandemia, aforo limitado y una reforma urbanística sin enmiendas
El caso se enmarca en el primer año de la pandemia. En abril de 2020 la mesa de la Asamblea de Madrid, tras suspender la actividad parlamentaria por el estado de alarma, acordó su reanudación gradual limitada a los asuntos vinculados al covid-19. En junio de 2020, al pasar la Comunidad de Madrid a la fase 2 de la desescalada, la mesa amplió el aforo del Pleno a un máximo de ochenta y tres personas, con una distribución proporcional de diputados por grupo parlamentario según el criterio del resto mayor: solo diez de los treinta y siete diputados de Más Madrid podían acceder físicamente al hemiciclo.
El 29 de julio de 2020 el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid aprobó un proyecto de ley de reforma de la Ley del Suelo «para el impulso y reactivación de la actividad urbanística» y solicitó expresamente su tramitación parlamentaria por lectura única, un procedimiento reservado según el artículo 167.1 del Reglamento de la Asamblea (RAM) a los casos en que «la naturaleza de un proyecto o proposición de ley lo aconseje o su simplicidad de formulación lo permita». La mesa lo admitió a trámite el 7 de septiembre y la junta de portavoces, con los votos de PP, Ciudadanos y Vox frente a los de PSOE, Más Madrid y Unidas Podemos, ratificó esa vía el 22 de septiembre de 2020.
Más Madrid presentó un escrito de reconsideración alegando que la reforma afectaba a catorce artículos y una disposición adicional de una materia de "altos conocimientos de Derecho administrativo" y que, por tanto, no encajaba en el supuesto de "simplicidad" que exige el artículo 167.1 RAM. La mesa inadmitió ese escrito el 28 de septiembre de 2020 por falta de legitimación. El 1 de octubre de 2020, en la misma sesión plenaria, el Pleno votó primero la propia decisión de tramitar el proyecto por lectura única y, a continuación, aprobó el texto por dos veces mediante sendas votaciones separadas.
Qué exige el artículo 23.2 de la Constitución al derecho de enmienda
El artículo 23 de la Constitución dispone, en su apartado 1, que «los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal», y en su apartado 2, que «asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes».
La sentencia recuerda que este derecho de acceso a cargos públicos (art. 23.2 CE) protege no solo el acceso al escaño, sino también el ejercicio de las funciones inherentes a él en condiciones de igualdad, el llamado ius in officium de los parlamentarios: aquellas facultades que, desarrolladas en el reglamento de cada cámara, guardan relación directa con las potestades legislativas y de control de la acción de gobierno. Entre ellas figura el derecho de enmienda, que el Tribunal Constitucional califica de "instrumento esencial de la participación e intervención de los diputados y grupos parlamentarios en la potestad legislativa", vinculado al principio democrático y al pluralismo político del artículo 1.1 CE: «el principio democrático exige que en el procedimiento legislativo la minoría pueda hacer propuestas y pronunciarse sobre las de la mayoría», recuerda la sentencia citando doctrina previa.
El Tribunal admite que, excepcionalmente, puede suprimirse o limitarse el derecho de enmienda cuando esté justificado por la naturaleza del procedimiento -por ejemplo, proyectos de ley pactados entre todos los grupos, o iniciativas que cuenten con el consenso unánime de la Cámara-, pero fuera de esos supuestos tasados, eliminarlo de forma absoluta vulnera el artículo 23.2 CE.
Por qué se estima la queja sobre las enmiendas y se rechaza la del cauce elegido
La sentencia distingue dos quejas distintas dentro de la misma votación inicial. Sobre si el proyecto de ley encajaba en el supuesto de «simplicidad» que exige el artículo 167.1 RAM para acudir a la lectura única, el Tribunal la desestima: recuerda que solo puede ejercer un «control negativo» sobre la decisión de la mesa y el Pleno, sin sustituir su voluntad, y que ni la complejidad técnica de una materia ni la falta de consenso político excluyen por sí solas el recurso a este cauce, conforme a doctrina reiterada desde la STC 129/2013. El cotejo entre el texto reformado y la ley original, señala la sentencia, mostraba que se trataba de "ajustes puntuales" y no de "un régimen urbanístico nuevo".
Distinta suerte corre la segunda queja, relativa a la supresión del trámite de enmiendas por aplicación del artículo 167.2 RAM en su redacción de 2019, que preveía que la aprobación de la lectura única «comportará el decaimiento del derecho a la presentación de enmiendas». El Tribunal aplica aquí directamente la doctrina fijada meses antes en la STC 22/2026, de 11 de marzo, dictada sobre el mismo precepto reglamentario en otro procedimiento legislativo, y concluye que, al no concurrir en este caso ninguno de los supuestos excepcionales que permitirían prescindir del derecho de enmienda, su supresión "afectó vulnerándolo al núcleo de la función representativa reconocido en el art. 23.2 CE y al principio democrático recogido en el art. 1.1 CE". El propio Reglamento de la Asamblea fue modificado en junio de 2025 -antes incluso de esta sentencia- para suprimir esa limitación, "en adecuación" expresa a la doctrina constitucional.
Al haberse estimado esta queja, el Tribunal declaró innecesario entrar a examinar las alegaciones sobre el aforo limitado por la pandemia en las dos votaciones posteriores del mismo Pleno.
El fallo: nulidad del acuerdo, pero sin tocar la ley ya aprobada
El Tribunal Constitucional declaró la nulidad del acuerdo del Pleno de la Asamblea de Madrid que decidió la tramitación en lectura única, con vulneración del artículo 23.2 CE en perjuicio de los veinte diputados recurrentes, con independencia de que asistieran o no a la sesión plenaria del 1 de octubre de 2020, «porque a todos ellos se les privó del derecho a poder presentar enmiendas». La sentencia precisa, no obstante, que su objeto se limitaba a los actos parlamentarios previos a la aprobación de la norma -conforme permite el recurso de amparo del artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) contra actos sin valor de ley de las asambleas legislativas-, y no una impugnación de la ley resultante, que quedaba fuera de esta vía procesal: como recuerda la sentencia citando al fiscal, «la Ley 1/2020 de reforma de la Ley del Suelo de Madrid no es la “ley aplicada” que vulneró tales derechos fundamentales, sino precisamente el fruto de su lesión».
Por ese mismo motivo, el Tribunal rechazó la petición de que se planteara una cuestión interna de inconstitucionalidad (art. 55.2 LOTC) sobre la ley ya aprobada, y descartó también cualquier indemnización económica o repetición de las votaciones, al haber concluido ya la legislatura en la que ocurrieron los hechos: «no procede acordar ninguna otra medida de restitución del derecho fundamental de los recurrentes», señala la sentencia.
El voto particular: cinco magistrados pedían plantear antes la inconstitucionalidad del reglamento
La sentencia no fue unánime. Los magistrados Ricardo Enríquez Sancho, Enrique Arnaldo Alcubilla, Concepción Espejel Jorquera, César Tolosa Tribiño y José María Macías Castaño -cinco de los doce integrantes del Pleno- formularon un voto particular conjunto discrepando tanto de la fundamentación como del fallo. Su objeción no es de fondo sobre si existió vulneración del artículo 23.2 CE, sino de método: consideran que, antes de estimar la demanda, el propio Pleno debió plantear y resolver una cuestión interna de inconstitucionalidad (art. 55.2 LOTC) sobre el artículo 167.2 del Reglamento de la Asamblea de Madrid en su redacción de 2019, en lugar de limitarse a declarar inaplicable esa previsión reglamentaria por la vía de la interpretación conforme a la Constitución.
Los cinco magistrados remiten expresamente a las razones ya expuestas en su voto particular a la STC 22/2026, de 11 de marzo, donde se planteó la misma cuestión sobre idéntico precepto reglamentario, evidenciando que este debate técnico sobre cómo debe canalizar el Tribunal Constitucional el control de los reglamentos parlamentarios sigue abierto en el seno del propio Pleno.
Qué significa esto en la práctica
La sentencia consolida una doctrina ya avanzada meses antes en la STC 22/2026: la tramitación de una ley por el procedimiento de lectura única no puede llevar aparejada, sin más, la supresión del derecho de los diputados a presentar enmiendas, salvo en los supuestos excepcionales -acuerdo pactado entre todos los grupos, consenso unánime sobre la iniciativa- que la propia doctrina constitucional admite. Cualquier parlamento autonómico o las propias Cortes Generales cuyo reglamento siga vinculando la lectura única a la pérdida automática del derecho de enmienda se expone a que sus acuerdos sean anulados en amparo si un grupo minoritario lo recurre a tiempo, dentro del plazo de tres meses que fija el artículo 42 LOTC desde que el acto adquiere firmeza conforme a las normas internas de la Cámara -un plazo que en este mismo procedimiento determinó que se inadmitiera, por extemporánea, la impugnación de uno de los acuerdos previos.
Para los grupos parlamentarios y sus letrados, la lección procesal es doble: además de agotar cualquier vía de reconsideración prevista en el reglamento de la cámara, conviene identificar con precisión, desde el primer escrito, cada acto concreto que se impugna y el derecho fundamental que se considera vulnerado por cada uno, porque el Tribunal Constitucional exige, conforme al artículo 49.1 LOTC, un «planteamiento claro y preciso» del objeto del recurso, sin que quepa extender genéricamente la petición de nulidad a todos los actos posteriores derivados de la norma finalmente aprobada. Ante una decisión de mesa o Pleno que limite las facultades de un grupo o de un diputado en la tramitación legislativa, conviene valorar con un abogado especialista en Derecho Administrativo y Constitucional si concurre alguno de los supuestos excepcionales que la doctrina admite antes de dar por perdida la vía del amparo parlamentario.
Preguntas frecuentes
¿Qué ha resuelto la STC 51/2026?
Estima parcialmente el recurso de amparo de Más Madrid y sus veinte diputados en la Asamblea de Madrid, declarando nulo el acuerdo que tramitó una reforma de la Ley del Suelo por lectura única sin permitir enmiendas, por vulnerar su derecho de participación política del artículo 23.2 CE.
¿Puede un parlamento suprimir el derecho de enmienda al tramitar una ley por lectura única?
Solo en supuestos excepcionales justificados por la naturaleza del procedimiento, como proyectos pactados entre todos los grupos o iniciativas con consenso unánime. Fuera de esos casos, suprimirlo de forma absoluta vulnera el núcleo de la función representativa protegido por el artículo 23.2 de la Constitución.
¿Se anuló también la ley del suelo aprobada por la Asamblea de Madrid?
No. El Tribunal Constitucional limitó su fallo a los actos parlamentarios previos a la aprobación -objeto propio del recurso de amparo del artículo 42 LOTC- y rechazó expresamente que esta vía sirva para impugnar la ley ya aprobada, que además había sido derogada por una norma posterior antes de esta sentencia.
¿Fue unánime la decisión del Tribunal Constitucional?
No. Cinco magistrados -Enríquez Sancho, Arnaldo Alcubilla, Espejel Jorquera, Tolosa Tribiño y Macías Castaño- formularon voto particular conjunto, no por discrepar de que hubiera vulneración, sino porque consideraban que antes debía plantearse una cuestión interna de inconstitucionalidad sobre el reglamento de la Cámara.
¿Qué plazo hay para recurrir en amparo un acuerdo parlamentario que restrinja los derechos de un diputado?
Tres meses desde que el acto sea firme conforme a las normas internas de la Cámara o Asamblea, según el artículo 42 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional. En este mismo procedimiento, un acuerdo previo de la junta de portavoces se declaró inadmisible por haberse recurrido fuera de ese plazo. Sobre otro criterio del Tribunal Constitucional en materia de plazos y garantías procesales, ver también la STC 57/2026 sobre sanción disciplinaria y presunción de inocencia.
Fuentes
Redacción de derechoabogados.es
Coordina la línea editorial de Derecho Abogados: firma y revisa las piezas de actualidad jurídica, las fichas del diccionario y los contenidos de cada especialidad del directorio. En cada pieza cita la norma o la sentencia que la sustenta, para que lo que se lee aquí se pueda comprobar en la fuente original.