Aplicable en España — basado en normativa española (BOE).Qué publica el BOE del 5 de octubre
El Boletín Oficial del Estado del lunes 5 de octubre de 2026 recoge en su sección I, con el identificador BOE-A-2026-20587, la Orden HAC/1028/2026, de 2 de octubre, «por la que se regula la solución pública de facturación electrónica, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo». Ocupa las páginas 129349 a 129390 del diario oficial y aparece fechada en Madrid el 2 de octubre de 2026, firmada por el Ministro de Hacienda, Arcadi España García.
Es la única disposición general del BOE de ese día. Su artículo 1 delimita el objeto en estos términos: la orden «tiene por objeto regular los elementos técnicos y funcionales de la solución pública de facturación electrónica previstos en la disposición final tercera, apartado 1 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo». No es, por tanto, la norma que establece la obligación de facturar electrónicamente entre empresarios y profesionales: es la pieza técnica que quedaba por aprobar dentro de una cadena normativa que arranca en la Ley 18/2022.
El preámbulo describe esa cadena. La obligación procede del artículo 12 de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, que modificó el artículo 2 bis de la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información. La solución pública, por su parte, procede de la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 56/2007, introducida por la Ley 7/2024, de 20 de diciembre. Y el desarrollo reglamentario de ambas previsiones está en el Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo (BOE-A-2026-7295).
La orden consta, según su propio preámbulo, de «11 artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición final y dos anexos».
«La presente orden tiene por objeto regular los elementos técnicos y funcionales de la solución pública de facturación electrónica previstos en la disposición final tercera, apartado 1 del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo» (artículo 1 de la Orden HAC/1028/2026)
Qué es la solución pública de facturación electrónica
El preámbulo de la orden resume cómo describe el artículo 11 del Real Decreto 238/2026 esta plataforma: como «plataforma alternativa básica de facturación que proporciona un acceso sencillo y asequible a estos servicios especialmente pensado para ser utilizado por pequeñas y medianas empresas (pymes) y profesionales, y cuyo desarrollo y gestión corresponde a la Agencia Estatal de Administración Tributaria».
El mismo preámbulo recoge otro dato del real decreto: «el acceso a la solución pública y sus distintos usos tendrán carácter gratuito para los usuarios».
Según el artículo 5 del Real Decreto 238/2026, también citado en el preámbulo, el sistema español de factura electrónica «estará conformado por las plataformas de intercambio de facturas electrónicas de carácter privado y por la solución pública de facturación electrónica». La solución pública cumple así funciones distintas que la orden regula por separado: la de medio de emisión o interconexión de facturas, para quien decida usarla, y la de destinataria de las copias fieles que remiten quienes facturan por otra vía.
A ello se añade una tercera función que el preámbulo enuncia expresamente: la de recepción de la información sobre el pago de las facturas electrónicas, «con el objetivo prioritario de monitorizar los plazos de pago de dichas facturas». Ese es el hilo que conecta la regulación con el propósito que el preámbulo atribuye a la Ley 18/2022: «la reducción de la morosidad comercial», para la que «se requiere contar con información fiable sobre los plazos de pago efectivos».
Formato de las facturas: norma EN16931 y sintaxis UBL
El artículo 3.1 fija el estándar técnico en una sola frase: «Las facturas electrónicas emitidas o interconectadas usando la solución pública de facturación electrónica se deberán ajustar al modelo semántico de datos EN16931 del Comité Europeo de Normalización bajo la sintaxis UBL (Universal Business Language)». El mismo apartado remite las especificaciones técnicas y la volumetría a lo que conste «en la Sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria».
El artículo 3 recoge además varias reglas de contenido y de forma:
- Apartado 4: «Las facturas electrónicas para cuya emisión o interconexión se utilice la solución pública de facturación electrónica quedan a disposición inmediata de la Administración, por lo que no se debe remitir copia fiel de las mismas».
- Apartado 5: si la factura «resultase ser improcedente por inexistencia de la operación, se podrá dar de baja en la solución pública de facturación electrónica, quedando en todo caso trazabilidad de la citada baja».
- Apartado 6: las facturas emitidas o interconectadas a través de la solución pública «no podrán incorporar otros ficheros integrados o embebidos»; no obstante, las interconectadas «podrán remitirse junto con la firma electrónica».
La copia fiel: qué remiten quienes no usen la solución pública
El artículo 4 se ocupa de la pieza que alcanza a quien factura con su propia plataforma. Su apartado 1 dispone que las plataformas, soluciones o sistemas de facturación de los obligados que no utilicen la solución pública para la emisión o interconexión «deben remitir simultáneamente a su emisión una copia electrónica fiel de cada factura en la sintaxis UBL a la citada solución pública». El propio precepto añade que «dichas copias quedarán marcadas claramente como tales en la solución pública de facturación electrónica».
El mismo artículo contempla el supuesto de facturación por el destinatario o por un tercero. Cuando las partes hayan optado por esa vía conforme al artículo 5 del Reglamento por el que se regulan las obligaciones de facturación (Real Decreto 1619/2012), «la copia fiel deberá ser remitida por las plataformas, soluciones o sistemas de facturación utilizados por el destinatario o tercero».
Sobre la identificación de la copia, el apartado 3 es literal: «La copia fiel de la factura deberá identificarse como tal en el elemento o campo denominado “indicador de copia” del anexo I de esta orden». Y el apartado 4 repite para las copias la misma regla que el artículo 3.6 fija para las facturas: «Las copias fieles remitidas a la solución pública de facturación electrónica no podrán incorporar otros ficheros integrados o embebidos».
El artículo 5 completa el procedimiento. Su apartado 4 prevé un proceso de validación de la sintaxis, la semántica y las especificaciones, tras el cual «la Agencia Estatal de Administración Tributaria emitirá mensaje de respuesta que contendrá la relación de las facturas o copias fieles admitidas o, en su caso, la relación de los envíos rechazados con errores junto con la identificación del motivo por el que han sido calificados de este modo». Tras el envío, la solución pública «facilitará un acuse de recibo informando del código seguro de verificación correspondiente».
El apartado 6 del artículo 5 distingue expresamente entre el rechazo de la copia y la suerte del original: cuando la copia fiel «sea rechazada por no superar las validaciones exigidas por esta orden, dicha copia se entenderá no admitida en la solución pública, sin perjuicio de la validez de la factura electrónica original que, en su caso, hubiera sido emitida y puesta a disposición de su destinatario a través de una plataforma privada de intercambio de facturas electrónicas».
«Se rechazarán los envíos de copias fieles de facturas electrónicas para las que ya conste una copia fiel en la solución pública de facturación electrónica, así como para las que conste una factura electrónica original emitida o intercambiada usando la solución pública de facturación electrónica» (artículo 5.5 de la Orden HAC/1028/2026)
El código único de la factura y las incidencias técnicas
El artículo 6 define cómo se identifica cada documento dentro del sistema: «El código único de la factura quedará definido por la concatenación del conjunto de valores correspondientes al NIF del emisor, a la serie y número de la factura y a la fecha de expedición, según lo especificado en el anexo I». El artículo 5 remite a ese código único para identificar las facturas originales y las copias fieles a efectos de los rechazos por duplicidad.
La orden contempla también el escenario de caída del servicio. El artículo 5.7 lo regula así: «En aquellos supuestos en que, por razones de carácter técnico imputables a la solución pública de factura electrónica, no fuera posible su utilización por un periodo superior a veinticuatro horas, la remisión de las facturas electrónicas y de las copias fieles podrá realizarse durante los cuatro días hábiles siguientes a la subsanación de la incidencia técnica». El artículo 8.4 recoge la misma regla para la remisión de la información asociada al estado y pago de las facturas.
Estados de la factura y comunicación de pagos
El artículo 7 regula el servicio por el que se informa de la vida de la factura después de emitida. Su apartado 1 enumera lo que corresponde al destinatario: «El destinatario de la factura deberá informar, en su caso, del rechazo de la factura, de la fecha del pago efectivo completo de la factura y de la fecha de vencimiento del plazo de pago». El mismo apartado añade que podrá informar de la fecha de recepción de las mercancías o de la prestación de los servicios, o bien la fecha de recepción de la factura, «cuando cualquiera de estas resulte relevante conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 3/2004, de 29 de diciembre, por la que se establecen medidas de lucha contra la morosidad en las operaciones comerciales».
Hay una regla de presunción que conviene leer en sus propios términos. El segundo párrafo del artículo 7.1 dice: «Tanto en la comunicación como en la consulta de los estados de la factura y de pago en la solución pública de facturación electrónica, en ausencia de rechazo de la factura o de una factura rectificativa posterior, las facturas se presumirá que son aceptadas».
Por el lado del emisor, el apartado 2 prevé que «podrá comunicar la información sobre el cobro o del impago de las facturas, así como posibles diferencias respecto a las fechas contenidas en la comunicación de pago realizada por el destinatario», en los términos del artículo 12.4 del Real Decreto 238/2026.
El apartado 4 contempla un supuesto en que la información ya viaja en la propia factura: «La obligación del destinatario de informar sobre el estado de pago de la factura electrónica se entenderá cumplida cuando la propia factura, o su copia fiel, incluya una fecha de pago anterior o coincidente con su fecha de expedición y coincidente con la fecha de la operación o de devengo». El propio precepto matiza que «lo anterior no será de aplicación cuando el destinatario comunique expresamente el estado de pago».
El contenido de estas comunicaciones se remite al anexo II de la orden, y la sintaxis, de nuevo, a UBL con las especificaciones técnicas y volumetría que consten en la Sede electrónica de la AEAT.
«En ausencia de rechazo de la factura o de una factura rectificativa posterior, las facturas se presumirá que son aceptadas» (artículo 7.1, párrafo segundo, de la Orden HAC/1028/2026)
Recuperación, consulta y descarga de facturas
El artículo 9 se dirige a las plataformas privadas. Su apartado 1 recuerda que, de acuerdo con el artículo 8.2 del Real Decreto 238/2026, las que intercambien facturas electrónicas utilizando la solución pública «estarán obligadas a recuperar los mensajes de factura electrónica intercambiados, cumpliendo con los requisitos de representación e identificación previstos en el artículo 11».
El apartado 2 concreta cómo: las plataformas privadas «deberán automatizar el acceso a la solución pública de facturación electrónica para recuperar las facturas recibidas por sus clientes y, una vez recuperadas, ponerlas a su disposición de forma inmediata, a los efectos del cumplimiento de sus obligaciones de conservación». Y el apartado 3 reconoce la vía directa: «El destinatario de las facturas podrá recuperar en cualquier momento sus facturas recibidas, directamente o a través de un acceso automatizado a la solución pública de facturación electrónica».
El artículo 10 añade los servicios de consulta y descarga. Emisores, destinatarios y, en su caso, «terceros que hayan emitido en nombre del emisor» podrán acceder a las facturas electrónicas y copias fieles mediante los servicios web o mediante el formulario; emisores y destinatarios podrán consultar por esas mismas dos vías los estados y pagos. Las condiciones técnicas de estos accesos «serán las previstas en la Sede Electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria».
Certificado, Cl@ve y apoderamiento: cómo se accede
El artículo 11 es el que más directamente concierne a quien actúa por cuenta de otro, como asesorías, gestorías y despachos. Su apartado 1 establece que la utilización de la solución pública «requerirá la autenticación e identificación electrónica del remitente mediante el uso de los certificados electrónicos válidos en cada momento en la Sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria». Para los formularios de generación de facturas, de comunicación de estados de la factura y pagos o de consulta, el precepto añade que «el remitente podrá utilizar también como medio de autenticación e identificación el sistema Cl@ve».
El apartado 2 contempla la actuación por representación. La solución pública «podrá ser utilizada por el propio empresario, profesional o sujeto pasivo obligado a la expedición de la factura o por un tercero que actúe en su representación», de acuerdo con los artículos 79 a 81 del Reglamento General de las actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria (Real Decreto 1065/2007) y con la Orden HAC/1398/2003 sobre colaboración social.
Para la vía de formulario, el precepto fija una condición concreta: «este tercero deberá ser un apoderado que figure inscrito en el Registro de apoderamientos de la Agencia Tributaria regulado por la Resolución de 18 de mayo de 2010, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria». El párrafo siguiente extiende esa exigencia: «También será necesario que el tercero esté apoderado en los términos del párrafo anterior, para acceder al servicio de recuperación de facturas recibidas previsto en el artículo 9, bien sea directamente o a través de un acceso automatizado, y para acceder a los servicios de consulta previstos en el artículo 10, bien sea mediante servicio web como mediante formulario».
La figura se mueve en el terreno del apoderamiento y de la representación ante la Administración, con inscripción previa en un registro específico de la Agencia Tributaria.
«Este tercero deberá ser un apoderado que figure inscrito en el Registro de apoderamientos de la Agencia Tributaria» (artículo 11.2 de la Orden HAC/1028/2026)
Protección de datos y Esquema Nacional de Seguridad
La disposición adicional primera somete las actuaciones reguladas en la orden al Reglamento (UE) 2016/679 y a la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, además de a la disposición adicional vigesimoprimera de la Ley 56/2007.
El texto enumera los principios aplicables: los del artículo 5 del Reglamento (UE) 2016/679, «en particular a los de licitud, lealtad, transparencia, limitación de la finalidad, minimización de datos, exactitud, limitación del plazo de conservación e integridad y confidencialidad». Y remite al artículo 32 del mismo Reglamento para «las medidas técnicas y organizativas apropiadas».
Su apartado 2 añade una exigencia propia del sector público: «Los sistemas de información que soportan la solución pública de facturación electrónica deberán cumplir lo dispuesto en el Esquema Nacional de Seguridad, aprobado por el Real Decreto 311/2022, de 3 de mayo, de acuerdo con su categorización y con el correspondiente análisis de riesgos».
El reloj que echa a andar: entrada en vigor y plazos
La disposición final única de la orden es, en términos prácticos, la más relevante del texto. Dice así: «Esta orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, dándose inicio al cómputo de los plazos previstos en la disposición final octava de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, y en las disposiciones transitorias primera a tercera y disposición final cuarta, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo».
Conviene leer esos plazos en su redacción vigente, porque la orden no los reproduce: se limita a activarlos. La disposición final octava de la Ley 18/2022 establece que el artículo 12, relativo a la facturación electrónica entre empresarios y profesionales, «producirá efectos, para los empresarios y profesionales cuya facturación anual sea superior a ocho millones de euros, al año de aprobarse el desarrollo reglamentario. Para el resto de los empresarios y profesionales, este artículo producirá efectos a los dos años de aprobarse el desarrollo reglamentario».
La disposición final cuarta del Real Decreto 238/2026 expresa el mismo calendario tomando como referencia esta orden. Tras disponer que la aplicación efectiva del real decreto «quedará diferida en los siguientes términos, contados desde la entrada en vigor de la orden ministerial prevista en el apartado 1 de la disposición final tercera», distingue dos tramos:
«Esta orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, dándose inicio al cómputo de los plazos previstos en la disposición final octava de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre» (disposición final única de la Orden HAC/1028/2026)
- Letra a): «Doce meses después, para los empresarios y profesionales cuyo volumen de operaciones, calculado conforme al artículo 121 de la Ley 37/1992, de 28 de diciembre, del Impuesto sobre el Valor Añadido, haya excedido de 8 millones de euros durante el año natural inmediato anterior».
- Letra b): «Veinticuatro meses después, para el resto de los empresarios y profesionales».
- Apartado 2: lo dispuesto en los artículos 6, 8, 9 y 13 del real decreto, en lo relativo a la obligación de remitir copia fiel por las plataformas privadas, a las obligaciones de interconexión entre dichas plataformas y a los requisitos exigibles para operar como tales, «producirá efectos para estos operadores transcurridos doce meses desde la entrada en vigor de la referida orden ministerial de desarrollo de la solución pública de facturación electrónica».
Las disposiciones transitorias que la orden activa
Junto a la disposición final cuarta, la orden da inicio al cómputo de tres disposiciones transitorias del Real Decreto 238/2026.
La transitoria primera se refiere a los subcontratistas de contratos del sector público obligados a presentar al contratista principal sus facturas electrónicas a través del registro de la disposición adicional trigésima segunda, apartado 3, de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público. Según su texto, «dispondrán de un plazo máximo de 24 meses desde la entrada en vigor de la orden ministerial de desarrollo de la solución pública de facturación electrónica a que se refiere el artículo 11.1, para adaptar el cumplimiento de esta obligación al sistema de facturación electrónica regulado en esta norma».
La transitoria segunda contiene una regla sobre el documento PDF de acompañamiento para el tramo de más de ocho millones de euros. Durante los doce meses siguientes a la fecha en que el real decreto produzca sus efectos para ese grupo, los afectados «deberán acompañar dichas facturas electrónicas de un documento en formato PDF que asegure su legibilidad, salvo cuando el destinatario de las facturas electrónicas acepte voluntaria y expresamente recibirlas en su formato original». Su apartado 2 precisa que ese documento «se remitirá al destinatario por cualquier medio y, en todo caso, no se remitirá a la solución pública de facturación electrónica».
La transitoria tercera se ocupa de los empresarios y profesionales que sean personas físicas y de las entidades en régimen de atribución de rentas en el IRPF cuyo volumen de operaciones no hubiese excedido de 8 millones de euros. Para ellos, lo dispuesto en los artículos 10 y 12 del real decreto en relación con la obligación de informar sobre los estados de la factura se aplicará «cuando hayan transcurrido doce meses desde la fecha en que este real decreto produzca efectos para los sujetos a que se refiere la disposición final cuarta, apartado 1, letra b)». Y cierra: «Hasta dicha fecha, el suministro de información sobre los estados de factura revestirá carácter voluntario».
A ello se suma la disposición adicional segunda de la propia orden, que fija un hito previo para la Administración: la solución pública «deberá estar disponible para los empresarios y profesionales obligados a emitir y recibir facturas electrónicas al menos dos meses antes de la primera aplicación efectiva de esta orden, de acuerdo con la disposición final única».
Qué queda remitido a la Sede electrónica de la AEAT
Un rasgo que recorre todo el articulado es la remisión del detalle técnico a la Sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria. La orden lo hace, al menos, en los artículos 3.1 (especificaciones técnicas y volumetría de las facturas), 4.2 (especificaciones técnicas y tamaño máximo de las copias fieles), 9.2 (características del acceso automatizado), 10.3 (condiciones técnicas de los accesos) y en el párrafo final del artículo 11.
El propio artículo 11 lo formula como regla de cierre: los servicios de emisión y de interconexión de facturas electrónicas, de remisión de copias fieles, de recuperación de facturas, de consulta de facturas y copias fieles, y de comunicación de estados de la factura y pagos a la solución pública, «tanto en la forma de servicio web como en la de formulario, se ajustarán a lo previsto en la presente orden y a las especificaciones, condiciones técnicas y volumetría previstos en la Sede electrónica de la Agencia Estatal de Administración Tributaria».
El contenido concreto de los mensajes está en los dos anexos de la orden: el anexo I recoge los elementos de la factura electrónica, de la copia fiel y del mensaje de baja; el anexo II, el contenido de las comunicaciones de estados de la factura y de pagos y de su anulación.
Esta pieza describe lo publicado en el BOE y cita literalmente los preceptos reseñados. No valora efectos, sanciones ni consecuencias que el texto citado no recoja: la aplicación a un caso concreto exige el contraste con la sede electrónica correspondiente y con el asesoramiento profesional que proceda.
Preguntas frecuentes
¿Qué norma publicó el BOE el 5 de octubre de 2026 sobre facturación electrónica?
La Orden HAC/1028/2026, de 2 de octubre (BOE-A-2026-20587), por la que se regula la solución pública de facturación electrónica, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo. Ocupa las páginas 129349 a 129390 del BOE y fue la única disposición general de ese día.
¿Qué es la solución pública de facturación electrónica?
Es la plataforma cuyo desarrollo y gestión corresponde a la Agencia Estatal de Administración Tributaria. El preámbulo de la orden la describe, siguiendo al artículo 11 del Real Decreto 238/2026, como «plataforma alternativa básica de facturación que proporciona un acceso sencillo y asequible a estos servicios especialmente pensado para ser utilizado por pequeñas y medianas empresas (pymes) y profesionales». El mismo preámbulo recoge que «el acceso a la solución pública y sus distintos usos tendrán carácter gratuito para los usuarios».
¿Cuándo entra en vigor la Orden HAC/1028/2026 y qué plazos pone en marcha?
Su disposición final única dispone que entrará en vigor «el día siguiente al de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”, dándose inicio al cómputo de los plazos previstos en la disposición final octava de la Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas, y en las disposiciones transitorias primera a tercera y disposición final cuarta, del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo». La disposición final cuarta del real decreto fija esos plazos, contados desde la entrada en vigor de la orden, en «doce meses después» para quienes hayan excedido de 8 millones de euros de volumen de operaciones durante el año natural inmediato anterior, y «veinticuatro meses después, para el resto de los empresarios y profesionales».
¿Qué prevé la orden para quien factura con su propia plataforma y no usa la solución pública?
El artículo 4.1 dispone que esas plataformas, soluciones o sistemas de facturación «deben remitir simultáneamente a su emisión una copia electrónica fiel de cada factura en la sintaxis UBL a la citada solución pública», y que «dichas copias quedarán marcadas claramente como tales en la solución pública de facturación electrónica». El artículo 4.3 exige identificarla en el campo «indicador de copia» del anexo I. En cambio, el artículo 3.4 señala que las facturas emitidas o interconectadas a través de la propia solución pública «quedan a disposición inmediata de la Administración, por lo que no se debe remitir copia fiel de las mismas».
¿Puede una asesoría o un despacho usar la solución pública en nombre de su cliente?
El artículo 11.2 contempla que la solución pública «podrá ser utilizada por el propio empresario, profesional o sujeto pasivo obligado a la expedición de la factura o por un tercero que actúe en su representación», conforme a los artículos 79 a 81 del Real Decreto 1065/2007 y a la Orden HAC/1398/2003 sobre colaboración social. Para el uso de los formularios y para los servicios de recuperación y consulta, el mismo precepto exige que «este tercero deberá ser un apoderado que figure inscrito en el Registro de apoderamientos de la Agencia Tributaria». Pueden consultarse las fichas de apoderamiento mercantil y de empresario.
Fuentes
- Orden HAC/1028/2026, de 2 de octubre, por la que se regula la solución pública de facturación electrónica, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final tercera del Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo (se abre en una pestaña nueva)
- Real Decreto 238/2026, de 25 de marzo, por el que se desarrolla el sistema de facturación electrónica obligatoria entre empresarios y profesionales (texto consolidado) (se abre en una pestaña nueva)
- Ley 18/2022, de 28 de septiembre, de creación y crecimiento de empresas (texto consolidado) (se abre en una pestaña nueva)
Coordinadora Editorial
Coordina la línea editorial de Derecho Abogados: firma y revisa las piezas de actualidad jurídica, las fichas del diccionario y los contenidos de cada especialidad del directorio. En cada pieza cita la norma o la sentencia que la sustenta, para que lo que se lee aquí se pueda comprobar en la fuente original.