Aplicable en España — basado en normativa española (BOE).Qué ocurre cuando la Administración no resuelve en plazo, cuándo el silencio es positivo y desde cuándo se cuenta
Resumen rápido: El silencio administrativo es el efecto que la ley atribuye a la falta de resolución expresa de la Administración dentro del plazo del que dispone para contestar. Permite entender la solicitud estimada o desestimada según el procedimiento: en los iniciados a instancia del ciudadano la regla general es el silencio positivo, salvo las excepciones que fija la ley, de modo que el interesado no quede indefenso ante la inactividad y pueda recurrir.
Definición flash: El silencio administrativo es el efecto que la ley da a la falta de respuesta de la Administración en plazo: permite entenderla estimada o desestimada.
Etiqueta lingüística
Locución nominal masculina. Se compone del sustantivo «silencio», ausencia de respuesta, y del adjetivo «administrativo», que lo refiere a la actuación de las Administraciones públicas. Es un tecnicismo propio del Derecho administrativo español, sin correspondencia exacta en el lenguaje común, donde el silencio no produce por sí solo efectos jurídicos. La voz puede consultarse en el Diccionario panhispánico del español jurídico de la RAE.
Conviene conocer su denominación anterior: hasta la Ley 39/2015 se hablaba de acto presunto, y de «certificado de acto presunto» para el documento que lo acreditaba. Hoy la ley llama a ese documento certificado acreditativo del silencio producido (apartado 4 del artículo 24). La expresión antigua sigue viva en el uso y en la doctrina, y designa lo mismo: el acto que nace por silencio administrativo.
Definición técnica
El punto de partida es la obligación de resolver del artículo 21 de la Ley 39/2015: la Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación. El plazo máximo es el que fije la norma reguladora de cada procedimiento y no puede exceder de seis meses, salvo que una norma con rango de ley establezca uno mayor o así venga previsto en el Derecho de la Unión Europea. Si esa norma no fija plazo, el plazo es de tres meses.
El cómputo también está fijado: en los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; en los iniciados a solicitud del interesado, desde que la solicitud tuvo entrada en el registro electrónico de la Administración u organismo competente para tramitarla. Esa última precisión importa: no cuenta desde que se presentó en cualquier registro, sino desde su entrada en el competente.
En los procedimientos iniciados a solicitud, el artículo 24 establece la regla general estimatoria, salvo que una norma con rango de ley o de Derecho de la Unión Europea o internacional disponga lo contrario. El propio precepto enumera las materias en que el silencio es desestimatorio: el derecho de petición del artículo 29 de la Constitución, los procedimientos cuya estimación transfiriera al solicitante o a terceros facultades sobre el dominio público o el servicio público, los que impliquen actividades que puedan dañar el medio ambiente y los de responsabilidad patrimonial. También es desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud.
Hay una excepción que se explica mal a menudo, el llamado doble silencio: cuando el recurso de alzada se ha interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud y, llegado el plazo de resolución, la Administración tampoco resuelve, el recurso se entiende estimado, siempre que no se trate de las materias antes enumeradas.
Los efectos difieren radicalmente según el sentido. La estimación por silencio tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, y la resolución expresa posterior solo puede ser confirmatoria. La desestimación tiene, en cambio, los solos efectos de permitir al interesado interponer el recurso que proceda, y la Administración puede resolver después sin vinculación alguna al sentido del silencio.
En los procedimientos iniciados de oficio, el artículo 25 separa dos escenarios: si pudieran derivarse derechos o situaciones favorables, los interesados personados pueden entender desestimadas sus pretensiones; si la Administración ejerce potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables, se produce la caducidad y la resolución que la declare ordenará el archivo de las actuaciones.
Aplicación práctica
Frente al silencio conviene actuar, no esperar, y hay cuatro comprobaciones que ordenan cualquier caso. La primera: qué efecto tiene el silencio en ese procedimiento concreto, porque la regla general estimatoria del artículo 24 tiene excepciones tasadas y el sentido depende de la norma reguladora. La segunda: cuándo empezó a contar el plazo de resolución, que en las solicitudes se cuenta desde la entrada en el registro electrónico del órgano competente para tramitarla, no desde cualquier registro.
La tercera es la que más se desconoce. Los actos producidos por silencio producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo sin que se haya notificado la resolución, y su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Ese certificado se expide de oficio por el órgano competente en el plazo de quince días desde que expira el plazo máximo para resolver, y además el interesado puede pedirlo en cualquier momento (apartado 4 del artículo 24). No hace falta, por tanto, tener el certificado para que el acto exista: el certificado prueba, no crea.
La cuarta es de prudencia: conservar el justificante de presentación y cualquier requerimiento recibido, porque puede haber interrumpido o suspendido el cómputo. Y si el silencio es negativo, valorar recurrir sin aguardar a la resolución expresa: la Administración conserva el deber de resolver y, cuando lo haga, no queda vinculada por el sentido del silencio, de modo que esperar no garantiza nada.
Contexto legal en España
El régimen está en los artículos 21, 24 y 25 de la Ley 39/2015, artículo 25. El artículo 21 impone la obligación de resolver y fija los plazos máximos y su cómputo; el artículo 24 regula el silencio en los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, con la regla estimatoria y sus excepciones; y el artículo 25, la falta de resolución en los iniciados de oficio, donde la consecuencia puede ser la caducidad. El sentido concreto del silencio en cada procedimiento depende además de su norma reguladora, y las Administraciones están obligadas a publicar y mantener actualizada esa información en su portal web.
Normas clave a tener en cuenta
- LPAC, artículo 21
- LPAC, artículo 24
- LPAC, artículo 25
- LPAC, artículo 22
- LPAC, artículo 23
- Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), artículo 29 (recurso contra la inactividad de la Administración)
- Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), artículo 46 (plazo de interposición del recurso)
- Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, artículo 11 (Régimen urbanístico del derecho de propiedad del suelo)
Qué no es / diferencias clave
- Inactividad material
- La inactividad material es el incumplimiento de una obligación concreta ya exigible; el silencio es la falta de respuesta a una solicitud o recurso. Reaccionan por cauces distintos.
- Falta de notificación
- En la falta de notificación la resolución existe pero no se comunicó; en el silencio no hay resolución expresa alguna.
- Silencio negativo
- El silencio positivo produce un verdadero acto estimatorio; el negativo es un acto obstativo, una mera ficción para permitir el recurso, y no impide que la Administración resuelva después en cualquier sentido.
- Estimación y desestimación por silencio
- No tienen la misma naturaleza. Según el artículo 24.2, la estimación es un acto administrativo finalizador del procedimiento, y la resolución posterior solo puede confirmarla. La desestimación tiene los solos efectos de abrir la vía de recurso, y la Administración puede resolver después sin quedar vinculada.
- Plazo de seis meses y plazo de tres meses
- No son alternativas a elegir. El artículo 21.2 fija que el plazo lo establece la norma reguladora del procedimiento y que no puede exceder de seis meses salvo ley o Derecho de la Unión Europea; los tres meses del artículo 21.3 son el plazo supletorio, aplicable solo cuando esa norma no fija ninguno.
- Caducidad
- En los procedimientos iniciados de oficio de carácter sancionador o de intervención, el artículo 25.1.b) no produce silencio sino caducidad, y la resolución que la declara ordena el archivo. No es que la pretensión se entienda rechazada: es que el procedimiento se extingue.
- El plazo para recurrir frente a un acto expreso y frente al silencio
- No son iguales, y la diferencia se pierde con facilidad. En vía administrativa, si el acto no es expreso, los artículos 122.1 y 124.1 permiten interponer alzada o reposición «en cualquier momento» a partir de que se produzcan los efectos del silencio. En vía contencioso-administrativa, en cambio, SÍ hay plazo: el artículo 46.1 de la Ley 29/1998 fija seis meses cuando el acto no es expreso, frente a los dos meses del acto expreso. Decir sin más que «frente al silencio no corre plazo» es cierto en lo administrativo y falso en lo judicial.
- Certificado acreditativo y nacimiento del acto
- El acto por silencio produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo, no desde que se obtiene el certificado. Este, que el artículo 24.4 llama certificado acreditativo del silencio producido y que se expide de oficio en quince días, sirve para probar el acto, no para crearlo. Su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho.
Términos relacionados
Dato de autoridad
El artículo 24 de la Ley 39/2015 precisa que la estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimación tiene los solos efectos de permitir a los interesados interponer el recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente. No son, por tanto, dos caras de una misma figura.
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Preguntas frecuentes sobre silencio administrativo
¿Qué es el silencio administrativo?
Es el efecto que la ley atribuye a la falta de respuesta expresa de la Administración dentro del plazo del que dispone para resolver. Permite entender la solicitud estimada o desestimada, de forma que el ciudadano pueda actuar en consecuencia y no quede indefenso ante la pasividad administrativa.
¿El silencio administrativo es positivo o negativo?
Depende del procedimiento. En los iniciados a solicitud del interesado, la regla general del artículo 24 de la Ley 39/2015 es el silencio positivo (estimatorio), salvo las excepciones que la propia ley establece. En muchos recursos y en procedimientos iniciados de oficio, el silencio suele tener efecto negativo.
¿Desde cuándo se cuenta el plazo del silencio?
Desde la fecha en que la solicitud tuvo entrada en el registro de la Administración competente para resolverla. A partir de ese momento corre el plazo máximo para resolver; agotado sin notificación de resolución expresa, se produce el silencio.
¿Puede la Administración resolver después de producido el silencio positivo?
Sí, pero si el silencio fue positivo, la resolución tardía solo puede ser confirmatoria del acto ya nacido: no puede desdecirlo. Si el silencio fue negativo, la Administración conserva la posibilidad de resolver posteriormente en cualquier sentido.
¿Qué puedo hacer si se ha producido silencio negativo?
El silencio negativo abre el plazo para interponer el recurso que proceda, administrativo o contencioso-administrativo. Conviene actuar sin demora y computar con cuidado el plazo, porque su transcurso puede cerrar la vía de impugnación.
¿Cuánto puede tardar la Administración en resolver?
El plazo lo fija la norma reguladora de cada procedimiento y, según el artículo 21.2 de la Ley 39/2015, no puede exceder de seis meses salvo que una norma con rango de ley o el Derecho de la Unión Europea establezcan uno mayor. Si esa norma no fija plazo, es de tres meses.
¿En qué casos el silencio es negativo?
El artículo 24 lo declara desestimatorio en el derecho de petición, en los procedimientos cuya estimación transferiría facultades sobre el dominio público o el servicio público, en los que impliquen actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los de responsabilidad patrimonial, además de en la impugnación de actos y la revisión de oficio.
¿Qué es el doble silencio en el recurso de alzada?
Cuando la alzada se interpone contra la desestimación por silencio de una solicitud y la Administración tampoco resuelve el recurso en plazo, este se entiende estimado, salvo que se trate de las materias que el propio artículo 24.1 excluye. Es la excepción a que el silencio en impugnaciones sea desestimatorio.
¿Hasta cuándo puedo recurrir si la Administración no contesta?
Depende de la vía. En vía administrativa, los artículos 122.1 y 124.1 permiten interponer alzada o reposición en cualquier momento desde que se producen los efectos del silencio. En vía contencioso-administrativa sí hay plazo: seis meses, según el artículo 46.1 de la Ley 29/1998.
¿Necesito un certificado para que valga el silencio positivo?
No. El acto produce efectos desde el vencimiento del plazo máximo para resolver, y su existencia puede acreditarse por cualquier medio de prueba admitido en Derecho. El certificado acreditativo del silencio se expide de oficio en quince días y también puede pedirse, pero prueba el acto, no lo crea.
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