Aplicable en España — basado en normativa española (BOE).Una orden de una página que estira la medida quince días
El BOE de este sábado 5 de septiembre publica, en su sección I de disposiciones generales, la Orden INT/932/2026, de 4 de septiembre, firmada por el Ministro del Interior, Fernando Grande-Marlaska Gómez. Ocupa una sola página y tiene dos artículos, pero cierra el primer ciclo completo de una medida excepcional: el restablecimiento de controles en una frontera interior del espacio Schengen.
El artículo 1 no reinventa nada. Se limita a prorrogar el restablecimiento «respecto a las personas procedentes de la República Italiana, en los términos y condiciones recogidos por la Orden INT/846/2026, de 7 de agosto». Es decir: la delimitación del ámbito —vuelos y buques cuyo último aeropuerto o puerto de salida esté en territorio italiano—, las exclusiones y las garantías siguen siendo las de agosto. Quien quiera saber qué se controla exactamente tiene que leer la orden matriz, no esta.
El artículo 2 es el que aporta el dato nuevo: la prórroga «surtirá efectos desde las 00:00 horas del día 8 de septiembre de 2026 hasta las 24:00 horas del día 22 de septiembre de 2026». Encaja sin solución de continuidad con el período inicial, que expiraba a las 24:00 del 7 de septiembre. Quince días naturales, frente a los treinta de la orden original: en total, cuarenta y cinco días de controles ininterrumpidos.
El resto del artículo 2 reproduce, casi palabra por palabra, las cautelas que ya figuraban en el artículo 3 de la Orden INT/846/2026: evaluación permanente, levantamiento anticipado si desaparece la amenaza o si esta puede afrontarse «mediante medidas menos restrictivas», levantamiento automático al vencer el plazo «sin necesidad de resolución expresa» y —esto importa— prohibición de prórroga automática.
«La medida no podrá ser prorrogada automáticamente. Cualquier prolongación deberá acordarse mediante una nueva decisión motivada, previa evaluación actualizada de su necesidad y proporcionalidad y con cumplimiento de los requisitos y procedimientos establecidos en el Código de fronteras Schengen»
La motivación: «persistiendo las razones» que ya se dieron en agosto
El preámbulo de la Orden INT/932/2026 es de una brevedad notable —tres párrafos— y su núcleo motivador cabe en una línea: «Persistiendo las razones de urgencia y de amenaza grave para el orden público y la seguridad interior que motivaron la adopción de la citada medida». No se aportan datos nuevos, ni cifras actualizadas, ni una reevaluación explícita.
Conviene recordar cuáles eran esas razones, porque la prórroga se apoya íntegramente en ellas. La Orden INT/846/2026 construyó la amenaza grave para el orden público sobre tres pilares: la presión migratoria en la ruta del Mediterráneo central —con datos de FRONTEX de 66.328 detecciones en 2025 y unas 11.600 en los cinco primeros meses de 2026—; las dificultades constatadas por la Comisión Europea en la Comunicación COM (2026) 387 final, de 15 de julio de 2026, respecto de la aplicación por Italia de las normas sobre determinación del Estado responsable del examen de las solicitudes de protección internacional; y la actividad de las organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilícito de migrantes.
El tercer párrafo del preámbulo invoca la competencia: la orden se dicta «en el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado en materia de inmigración y extranjería, y de seguridad pública, reconocidas en el artículo 149.1.2.ª y 29.ª de la Constitución española». Es el mismo título competencial de agosto, aunque redactado de forma algo más completa: la orden matriz sólo mencionaba la seguridad pública en su apartado final de habilitación.
Que la motivación sea escueta no es, por sí solo, un defecto. Pero sí es el punto donde la prórroga resulta más discutible, porque el propio Código de fronteras Schengen exige que toda prolongación vaya precedida de una «evaluación actualizada» —lo dice la propia orden— y porque el principio de proporcionalidad se verifica sobre datos, no sobre remisiones.
El detalle técnico que la orden no aclara: 25, 25 bis o ninguno de los dos
Aquí está la cuestión jurídicamente más interesante de esta prórroga, y merece explicarse despacio.
La Orden INT/932/2026 dice actuar «de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Reglamento (UE) 2016/399». La orden matriz de agosto había sido más generosa: citaba «los artículos 25, 25 bis, 26, 27 y 32». La diferencia no es cosmética.
Tras la reforma operada por el Reglamento (UE) 2024/1717, el artículo 25 del Código de fronteras Schengen quedó reducido a un «marco general»: define cuándo existe amenaza grave, establece que el restablecimiento se acuerda «únicamente como medida de último recurso» y precisa cuándo se considera que persiste «la misma amenaza grave». El artículo 26 fija los criterios de necesidad y proporcionalidad. Ninguno de los dos contiene plazos.
Los plazos están en el artículo 25 bis, y son dos regímenes distintos. Si la amenaza es imprevisible y exige actuación inmediata (apartados 1 a 3), los controles pueden mantenerse un máximo de un mes y prorrogarse «durante períodos adicionales, hasta una duración máxima que no supere los tres meses». Si la amenaza es previsible (apartados 4 y 5), hay que notificarlo con cuatro semanas de antelación, el período inicial puede llegar a seis meses y cabe prorrogarlo «durante períodos renovables de hasta seis meses», con un tope de dos años —ampliable excepcionalmente en seis meses más por la vía del apartado 6.
¿Por cuál de las dos vías discurre la medida española? La orden no lo dice. Los indicios apuntan al primer régimen: un período inicial de treinta días naturales coincide con el «máximo de un mes» del artículo 25 bis.3, y la Orden INT/932/2026 habla expresamente de que persisten «las razones de urgencia». Si esa lectura es la correcta, el techo absoluto se sitúa en tres meses desde el 8 de agosto, es decir, en torno al 8 de noviembre de 2026, y quedaría margen para una o dos prórrogas más como esta. Si, por el contrario, la Administración entiende que se mueve en el régimen de amenaza previsible, el horizonte es incomparablemente más amplio.
Es una ambigüedad que conviene señalar sin exagerarla: no invalida la orden, pero deja al destinatario —y a quien quiera impugnarla— sin el dato que permite comprobar si el límite temporal se está respetando.
«La misma amenaza grave»: la lección del Tribunal de Justicia que la reforma de 2024 incorporó
El encadenamiento de prórrogas sobre una misma amenaza tiene historia en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. En la sentencia de la Gran Sala de 26 de abril de 2022, asuntos acumulados C‑368/20 y C‑369/20, resolviendo dos cuestiones prejudiciales planteadas por el Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Estiria (Austria), el Tribunal declaró que el entonces artículo 25.4 del Código de fronteras Schengen «se opone al restablecimiento temporal por un Estado miembro de los controles en las fronteras interiores […] cuando la duración de dicho restablecimiento sobrepase la duración total máxima de seis meses fijada en dicho artículo 25, apartado 4, y no exista una nueva amenaza que justifique una nueva aplicación de los períodos».
Aquel fallo interpretaba la versión anterior del Código, la que fijaba un tope rígido de seis meses en el artículo 25.4 —apartado que la reforma de 2024 ha hecho desaparecer, trasladando y flexibilizando los plazos al artículo 25 bis—. Sería un error, por tanto, citar la sentencia como si su cifra de seis meses siguiera siendo el límite vigente: no lo es.
Lo que sí ha sobrevivido, y con rango normativo expreso, es su razonamiento. El nuevo artículo 25.3 incorpora una definición que antes había que deducir de la jurisprudencia: «Se considerará que persiste la misma amenaza grave cuando la justificación aducida por el Estado miembro para prorrogar los controles fronterizos se base en los mismos motivos que justificaron el restablecimiento inicial de los controles fronterizos».
Aplicado a la Orden INT/932/2026, el encaje es directo. La prórroga se basa, por su propia dicción —arranca «Persistiendo las razones de urgencia y de amenaza grave»—, en que estamos ante la misma amenaza grave. La consecuencia es que el reloj no se reinicia. Los quince días nuevos se suman a los treinta anteriores dentro del mismo cómputo, y sólo una amenaza genuinamente nueva —no una reformulación de la anterior— permitiría abrir un ciclo distinto.
El segundo pronunciamiento de aquella sentencia añade una consecuencia práctica que a veces se pasa por alto: cuando el restablecimiento de controles es contrario al Código de fronteras Schengen, también lo es la normativa nacional que obliga, bajo apercibimiento de sanción, a exhibir el pasaporte o el documento de identidad en ese control. La legalidad del control y la exigibilidad de la identificación viajan juntas.
Los criterios del artículo 26: por qué no bastan las buenas razones
El artículo 26 del Código de fronteras Schengen —invocado expresamente por la orden— obliga a evaluar dos bloques antes de restablecer o prorrogar. El primero es la idoneidad, y no se agota en preguntarse si el control sirve: exige comprobar si los objetivos «podrían alcanzarse mediante» alternativas que el propio precepto enumera. Entre ellas, las inspecciones proporcionadas realizadas en el territorio del artículo 23.a), los procedimientos del artículo 23 bis y otras formas de cooperación policial previstas en el Derecho de la Unión.
El segundo bloque son las repercusiones probables de la medida sobre la circulación de personas en el espacio sin controles interiores y sobre el funcionamiento de las regiones transfronterizas. Este último factor es aquí de escasa incidencia —no hay región transfronteriza hispano-italiana—, pero el primero sí opera de lleno sobre aeropuertos y puertos con tráfico regular de pasajeros.
El artículo 26.3 añade un mandato positivo que rara vez se subraya: los Estados deben acompañar los controles «de medidas adecuadas que atenúen los efectos […] sobre las personas y el transporte de mercancías», con especial atención a quienes «realizan viajes esenciales». La Orden INT/846/2026 lo tradujo en un compromiso que la prórroga mantiene por remisión: los controles se realizarán «de manera proporcionada, flexible y basada en análisis de riesgo», limitando los tiempos de espera y priorizando «la atención de menores, familias y personas vulnerables».
Hay además un umbral que conviene tener en el calendario. Conforme al artículo 26.2, cuando los controles se hayan mantenido durante seis meses al amparo del artículo 25 bis.5, el Estado debe realizar una evaluación de riesgos formal, que el artículo 27.2 obliga a incorporar a toda notificación posterior de prórroga. Con cuarenta y cinco días acumulados, España está lejos de ese umbral; pero es el punto en el que el control europeo se intensifica de verdad.
Notificación a Bruselas e informe posterior: las obligaciones que no aparecen en el BOE
Una parte sustancial del régimen no se refleja en la orden ministerial porque opera en otro plano. El artículo 27.1 del Código exige que toda notificación de restablecimiento o prórroga dirigida al Parlamento Europeo, al Consejo, a la Comisión y a los demás Estados miembros contenga seis elementos: los motivos con «todos los datos pertinentes»; el alcance, precisando las partes de la frontera afectadas; «la denominación de los pasos fronterizos autorizados»; la fecha y duración; la evaluación de necesidad y proporcionalidad; y, cuando proceda, las medidas que deban adoptar otros Estados miembros.
Ese tercer elemento —la lista de pasos fronterizos— es justamente el que la Orden INT/846/2026 dejó fuera del BOE: su artículo 2.4 remite la relación concreta de aeropuertos, puertos y conexiones afectados a «las instrucciones dictadas por la Secretaría de Estado de Seguridad». La información existe y ha de constar en la notificación europea, pero no se publica como disposición general. Para el pasajero, la consecuencia es que el BOE no permite saber por sí solo si su vuelo o su ferry concreto está sujeto a control.
Al final del ciclo hay una obligación más, la del artículo 33.1: en el plazo de cuatro semanas desde la supresión de los controles, el Estado debe presentar un informe al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión sobre el restablecimiento y, en su caso, la prórroga. Ese informe debe describir —artículo 33.3— la evaluación inicial y de seguimiento de necesidad y proporcionalidad, el cumplimiento de los criterios del artículo 26, el funcionamiento de las inspecciones, las repercusiones sobre la libre circulación y una evaluación a posteriori de la eficacia de la medida.
Si los controles se levantan efectivamente el 22 de septiembre y no median nuevas prórrogas, ese informe debería estar presentado hacia el 20 de octubre de 2026. Es un documento que, cuando se hace público, suele ser mucho más informativo que la propia orden.
Qué NO cambia: las garantías siguen intactas por remisión
Porque el artículo 1 de la prórroga se remite a los «términos y condiciones» de la orden de agosto, todas las salvaguardas de aquella siguen operando durante estos quince días. Merece la pena enumerarlas, porque son la parte de la medida que más se malinterpreta:
No es un cierre de frontera. La Orden INT/846/2026 lo dice con todas las letras: el restablecimiento «no comporta una prohibición general de entrada ni podrá dar lugar a controles o decisiones basados exclusivamente en la nacionalidad, origen étnico, religión, apariencia física o cualquier otra condición personal».
El derecho de asilo se mantiene. La misma orden garantiza expresamente «el derecho a solicitar protección internacional» y el principio de no devolución, junto con el interés superior del menor, la unidad familiar y los derechos de los ciudadanos de la Unión y sus familiares. Quien llegue en uno de estos vuelos o buques y manifieste su voluntad de pedir protección puede hacerlo; el control fronterizo no es un filtro previo que lo impida. Lo hemos explicado con detalle en nuestra pieza sobre el restablecimiento inicial de los controles.
Se controla a todos, con el régimen de cada cual. Los controles se practican «respecto de todas las personas que crucen las fronteras interiores aéreas o marítimas afectadas, con independencia de su nacionalidad», aplicándose a cada una el régimen que corresponda a su estatuto jurídico y, en particular, a su condición de beneficiaria o no del derecho a la libre circulación conforme al Derecho de la Unión.
Hay exclusiones expresas. Quedan fuera los vuelos y enlaces procedentes de otros Estados miembros, las aeronaves y embarcaciones que no transporten pasajeros —salvo razones específicas de seguridad— y las escalas meramente técnicas en territorio italiano que no impliquen embarque de pasajeros, siempre que pueda acreditarse el lugar efectivo de procedencia.
Vías de impugnación: qué tribunal y con qué argumentos
Una orden ministerial que restablece controles fronterizos es una disposición de carácter general dictada por un Ministro en ejercicio de la potestad reglamentaria. El recurso contencioso-administrativo corresponde, conforme al artículo 11.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, a la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, que conoce en única instancia «de los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros».
Los argumentos disponibles se deducen de todo lo anterior. Primero, el déficit de motivación de la prórroga frente a la exigencia de «evaluación actualizada de su necesidad y proporcionalidad» que la propia orden se autoimpone. Segundo, la falta de acreditación de que se hayan descartado las alternativas del artículo 26.1.a) del Código —inspecciones en el territorio, cooperación policial—, que no es un trámite retórico sino el contenido del juicio de idoneidad. Tercero, la indeterminación del régimen de plazos aplicable, que impide verificar el respeto del techo temporal.
A ello se añade la vía indirecta, que en materia Schengen suele ser la más eficaz: quien sea objeto de un control concreto y discuta la legalidad de la medida puede pedir al órgano judicial que plantee cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia. Es exactamente el camino por el que llegaron a Luxemburgo los asuntos C‑368/20 y C‑369/20.
Una advertencia realista: la brevedad del plazo juega en contra. Una medida de quince días se habrá agotado mucho antes de que un recurso se resuelva, lo que traslada el debate al terreno de la pérdida sobrevenida de objeto y a la doctrina sobre la impugnabilidad de medidas de vigencia efímera pero reiterada. Es, precisamente, el patrón que el Tribunal de Justicia identificó en el asunto austriaco.
Qué debe hacer un despacho estos días
Para el asesoramiento cotidiano, la prórroga se traduce en tres avisos concretos.
A clientes que viajen entre España e Italia hasta el 22 de septiembre: conviene llevar documentación de identidad válida y prever tiempo adicional en la llegada, aunque la orden obliga a limitar los tiempos de espera. La medida afecta a la llegada a España desde Italia por vía aérea o marítima, no a la salida ni a las conexiones con otros Estados miembros.
A empresas de transporte de pasajeros y agencias: la lista concreta de conexiones afectadas no está en el BOE, sino en las instrucciones de la Secretaría de Estado de Seguridad. Cualquier información que se traslade al viajero debería contrastarse con esa fuente y no con el texto de la orden, que sólo fija el criterio general del último punto de salida.
A quienes asesoren en extranjería y protección internacional: el punto crítico es que un control fronterizo interior no habilita a rechazar en frontera a quien manifiesta voluntad de solicitar protección. Si eso ocurriera, el marco de reacción no es sólo el nacional, sino el propio Código de fronteras Schengen y la jurisprudencia europea. La cuestión conecta con la línea que hemos venido siguiendo en el portal a propósito del rechazo en frontera y del refuerzo judicial en Ceuta.
Queda, por último, la pregunta que ninguna de las dos órdenes responde y que conviene no anticipar: si el 22 de septiembre la situación sigue igual, ¿habrá una tercera orden? La prohibición de prórroga automática obliga a una decisión motivada nueva. Y cada nueva decisión motivada sobre la misma amenaza acerca la medida al techo del Código, sea el de tres meses o el de dos años. Es ahí donde se verá si esta es una medida verdaderamente excepcional o el comienzo de una situación de hecho prolongada, que es exactamente lo que el legislador europeo quiso evitar en 2024.
Preguntas frecuentes
¿Hasta cuándo duran los controles fronterizos con Italia?
Hasta las 24:00 horas del 22 de septiembre de 2026, según el artículo 2.1 de la Orden INT/932/2026, de 4 de septiembre. La prórroga empieza a las 00:00 del 8 de septiembre, enlazando con el período inicial que fijó la Orden INT/846/2026 (del 8 de agosto al 7 de septiembre). El artículo 2.3 precisa que al vencer el plazo los controles se levantan automáticamente, «sin necesidad de resolución expresa», y el artículo 2.2 permite el levantamiento anticipado si desaparece la amenaza o puede afrontarse con medidas menos restrictivas.
¿Se puede prorrogar otra vez después del 22 de septiembre?
Jurídicamente sí, pero no de forma automática. El artículo 2.4 de la orden establece que «cualquier prolongación deberá acordarse mediante una nueva decisión motivada, previa evaluación actualizada de su necesidad y proporcionalidad». Existe además un techo temporal fijado en el artículo 25 bis del Código de fronteras Schengen, cuyo alcance depende de si la amenaza se califica como imprevisible (máximo tres meses) o previsible (hasta seis meses prorrogables, con tope de dos años). La orden invoca los artículos 25 y 26, pero no precisa el apartado del artículo 25 bis por el que discurre.
¿Significa esto que la frontera con Italia está cerrada?
No. La Orden INT/846/2026, cuyos términos y condiciones mantiene la prórroga, es explícita: el restablecimiento de los controles «no comporta una prohibición general de entrada ni podrá dar lugar a controles o decisiones basados exclusivamente en la nacionalidad, origen étnico, religión, apariencia física o cualquier otra condición personal». Lo que se restablece es la comprobación de personas en la frontera, no una barrera al tránsito. Además, la medida se limita a los vuelos y enlaces marítimos de pasajeros cuyo último aeropuerto o puerto de salida esté en Italia.
¿Puede alguien pedir asilo pese a los controles?
Sí. La orden matriz garantiza expresamente «el derecho a solicitar protección internacional» y el principio de no devolución, además del interés superior del menor, la unidad familiar y los derechos de los ciudadanos de la Unión y sus familiares. Un control fronterizo interior no es un filtro que suspenda el acceso al procedimiento de asilo ni la condición de refugiado de quien reúna los requisitos. Puede consultarse nuestro análisis de la orden que restableció los controles en agosto.
¿Qué dijo el Tribunal de Justicia de la UE sobre encadenar prórrogas?
En la sentencia de la Gran Sala de 26 de abril de 2022 (asuntos acumulados C‑368/20 y C‑369/20), el Tribunal declaró que el entonces artículo 25.4 del Código de fronteras Schengen se opone al restablecimiento cuando su duración «sobrepase la duración total máxima de seis meses» y «no exista una nueva amenaza que justifique una nueva aplicación de los períodos previstos en el referido artículo 25». Esa cifra concreta ya no rige: la reforma del Reglamento (UE) 2024/1717 trasladó y flexibilizó los plazos al artículo 25 bis. Lo que sí permanece, ahora con texto expreso en el artículo 25.3, es la regla de que se considera que persiste «la misma amenaza grave» cuando la justificación de la prórroga se basa en los mismos motivos que el restablecimiento inicial.
¿Cómo se impugna una orden como esta?
Mediante recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional, competente en única instancia conforme al artículo 11.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, para «los recursos que se deduzcan en relación con las disposiciones generales y los actos de los Ministros». En la práctica, la vía indirecta suele ser más eficaz: impugnar el control concreto sufrido y solicitar el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia, que es el camino por el que llegaron a Luxemburgo los asuntos C‑368/20 y C‑369/20.
Fuentes
- Orden INT/932/2026, de 4 de septiembre, por la que se prorroga el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores aéreas y marítimas españolas con respecto a los vuelos y enlaces marítimos de pasajeros procedentes de la República Italiana — BOE núm. 220, de 5 de septiembre de 2026 (se abre en una pestaña nueva)
- Orden INT/846/2026, de 7 de agosto, sobre el restablecimiento temporal de los controles fronterizos en las fronteras interiores aéreas y marítimas españolas con respecto a los vuelos y enlaces marítimos de pasajeros procedentes de la República Italiana (se abre en una pestaña nueva)
- Reglamento (UE) 2024/1717 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio de 2024, que modifica el Reglamento (UE) 2016/399 (Código de fronteras Schengen) (se abre en una pestaña nueva)
- Reglamento (UE) 2016/399, por el que se establece un Código de normas de la Unión para el cruce de personas por las fronteras (Código de fronteras Schengen) — TEXTO ORIGINAL DE 2016. El artículo 25 bis que se cita en esta pieza no figura en esta versión: lo introdujo el Reglamento (UE) 2024/1717, enlazado más arriba (se abre en una pestaña nueva)
- Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 26 de abril de 2022, asuntos acumulados C-368/20 y C-369/20, NW contra Landespolizeidirektion Steiermark y Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (se abre en una pestaña nueva)
- Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (se abre en una pestaña nueva)
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